Causa preocupação a aplicação imediata dessa restrição com base em um acórdão proferido em sede de auditoria, sem caráter vinculante, e que sequer transitou em definitivo.

A transação tributária, introduzida de forma estrutural no ordenamento jurídico brasileiro pela Lei nº 13.988/2020, representou uma mudança relevante na política de cobrança de créditos públicos. Ao reconhecer a heterogeneidade das situações econômicas dos contribuintes, o legislador buscou criar um instrumento capaz de conciliar eficiência arrecadatória, redução da litigiosidade e preservação da atividade econômica. É justamente essa racionalidade que vem sendo tensionada por recente interpretação do Tribunal de Contas da União (TCU), formalizada no Acórdão nº 2.670/2025, segundo a qual a utilização de créditos de prejuízo fiscal e base de cálculo negativa da CSLL (PF/BCN), quando somada aos descontos concedidos na transação, não poderia resultar em redução superior a 65% do crédito transacionado. A leitura, que já começa a orientar a atuação administrativa, suscita problemas jurídicos relevantes.

O primeiro deles decorre da confusão conceitual entre desconto e forma de quitação do débito. A Lei nº 13.988/2020 distingue expressamente essas categorias. Os descontos incidem sobre juros, multas e encargos legais e estão sujeitos a limites quantitativos claros. Já a utilização de PF/BCN não reduz o crédito tributário: trata-se de meio de liquidação ou amortização do saldo remanescente, juridicamente equiparável ao pagamento ou ao parcelamento.

Essa distinção é textual. O artigo 11 da lei estabelece uma sequência normativa inequívoca: primeiro aplicam-se os descontos legais; somente depois, sobre o saldo remanescente, autoriza-se a utilização de créditos de PF/BCN, até o limite de 70%. Submeter institutos distintos ao mesmo teto equivale a criar uma restrição inexistente no texto legal, esvaziando o sentido do próprio inciso IV do dispositivo. Onde o legislador diferenciou, não cabe ao intérprete equiparar. Mas o acórdão vai além. Ao justificar a restrição, o TCU equipara a utilização de prejuízos fiscais a benefício fiscal, sustentando que seus efeitos seriam “apenas contábeis”, por não envolverem desembolso financeiro, e que seu uso para quitação de tributos configuraria uma espécie de “remissão disfarçada”, com potencial violação ao artigo 170 do Código Tributário Nacional (CTN) e às regras de renúncia de receita.

Essa premissa é profundamente equivocada. O prejuízo fiscal não é um benefício concedido pelo Estado, mas a consequência jurídica do reconhecimento de que, em determinado período, não houve acréscimo patrimonial tributável. Permitir sua compensação não representa liberalidade fiscal, mas respeito ao próprio conceito constitucional de renda e lucro. A utilização de PF/BCN não implica renúncia de receita futura: trata-se de reconhecimento de que essa receita jamais existiu juridicamente.

Classificar esse mecanismo como “gasto tributário” equivale a transformar um critério estrutural de apuração da base de cálculo em favor fiscal, o que distorce tanto o sistema do imposto sobre a renda quanto a lógica do CTN. Não por acaso, sempre que o legislador entendeu necessário restringir o uso de prejuízos fiscais em programas de regularização o fez de maneira expressa. Quando não o fez – como no Programa Especial de Regularização Tributária (Pert) e, agora, na Lei nº 13.988/2020 – autorizou sua utilização inclusive sobre o principal, de forma consciente e deliberada.

Além disso, a excepcionalidade atribuída pela lei ao uso do PF/BCN não significa limitação abstrata, mas adequação à sua finalidade: o instrumento deve ser utilizado quando necessário para viabilizar uma transação eficaz, especialmente em casos de créditos irrecuperáveis, como os de empresas em recuperação judicial. Submetê-lo aos mesmos tetos dos descontos financeiros inviabiliza sua função e esvazia a transação tributária para os contribuintes que mais precisam dela.

Por fim, causa preocupação a aplicação imediata dessa restrição com base em um acórdão proferido em sede de auditoria, sem caráter vinculante, e que sequer transitou em definitivo – tanto que a própria Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) opôs embargos de declaração, apontando omissões relevantes. A adoção automática desse entendimento compromete a segurança jurídica e a coerência administrativa.

Não deixa de ser paradoxal, contudo, que a própria PGFN, apesar de ter oposto embargos de declaração ao Acórdão nº 2.670/2025 do TCU – apontando omissões, obscuridades relevantes e requerendo efeito suspensivo -, venha utilizando o referido acórdão como fundamento para indeferir, de plano, pedidos de contribuintes que envolvem a utilização de créditos de prejuízo fiscal e base de cálculo negativa da CSLL nas transações tributárias.

Tal postura revela uma incoerência institucional difícil de justificar: ao mesmo tempo em que questiona a correção jurídica do entendimento do TCU no âmbito processual, a PGFN antecipa seus efeitos práticos na esfera administrativa, tratando-o como se fosse vinculante e definitivo. Esse comportamento não apenas fragiliza a confiança legítima dos contribuintes, como também agrava a insegurança jurídica, ao impor restrições severas com base em um pronunciamento ainda sub judice e em dissenso com a própria posição formal do órgão fazendário.

O controle externo é essencial. Mas quando cria restrições não previstas em lei e transforma critérios estruturais de tributação em benefícios fiscais fictícios, acaba por substituir a escolha do legislador por um juízo administrativo de conveniência. Em matéria tributária, esse deslocamento não apenas viola a legalidade estrita, como frustra o próprio interesse público que a transação tributária busca atender.

Fonte: O Valor